Landasan Historis Berlakunya Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 Tentang Pemerintah Daerah

BAB I

PENDAHULUAN

A.  Latar Belakang

Prof. DR. Solly Lubis, SH mengatakan :

“Semenjak lahirnya Negara Kesatuan R.I. tahun 1945 Otonomi Daerah telah menjiwai ketatanegaraan Indonesia (ps. 18 UUD 1945). Bukti realitasnya beberapa UU tentang Pemerintahan Daerah berotonomi telah diterbitkan, menyusul dan berorientasi kepada perkembangan sosial politik yang terjadi di wilayah dan daerah-daerah di Indonesia dalam kurun waktu 5 (lima) dekade, yang terdiri dari:

-     UU No. 1 Tahun 1945, tentang Komite Nasional Daerah,

-     UU No. 22 Tahun 1948, Undang-Undang Pokok tentang Pemerintahan Daerah,

-     UU No. 1 Tahun 1957, tentang Pokok-Pokok Pemerintahan Daerah,

-     UU No. 18 Tahun 1965, tantang Pokok-Pokok Pemerintahan di Daerah,

-     Tap MPRS No. XXI Tahun 1966, tentang pemberian otonomi seluas-luasnya Kepada Daerah, (tetapi tidak pernah ditindak lanjuti oleh rejim Orde Baru),

-     UU No. 5 Tahun 1974, tentang Pokok-Pokok Pemerintahan di Daerah,

-     Tap MPR No. XV Tahun 1998,

-     UU No. 22 Tahun 1999, tentang Pemerintahan Daerah,

-     UU No. 25 Tahun 1999, tentang Perimbangan Keuangan antara Pemerintahan Pusat dan Daerah.[1]

Secara estimologi, otonomi diartikan sebagai pemerintahan sendiri. Auto artinya sendiri, nomes sama dengan pemerintahan. Sementara dalam bahasa Yunani, istilah otonomi berasal dari kata autos artinya sendiri. Sedangkan nemein artinya menyerahkan atau memberikan kekuatan mengatur sendiri. Jadi otonomi dimaknai kemandirian dan kebebasan mengatur dan mengurus sendiri.[2]

Pemerintahan sendiri (self goverment, zelfstandingheid) menunjukan suatu pengertian keterikatan hubungan dengan satuan pemerintah lain yang lebih besar atau yang mempunyai wewenang menentukan isi dan batas-batas wewenang satuan pemerintahan sendiri yang tingkatannya lebih rendah atau yang menjalankan fungsi khusus tertentu.

Jadi sesungguhnya, otonomi Daerah adalah upaya pelaksanaan roda Pemerintahan Pusat yang memberikan wewenangnya kepada pemerintah daerah yaitu penyelenggaraan urusan pemerintah oleh pemerintah daerah dan Dewan Perwakilan Rakyat Daerah (DPRD) berdasarkan asas otonomi dan tugas pembantuan dengan prinsip otonomi seluas-luasnya dalam sistem dan prinsip Negara Kesatuan Republik Indonesia, sebagaimana dimaksud dalam Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia (UUD 1945).

Bicara otonomi daerah tidak dapat dilepaskan dari sistem birokrasi pemerintahan di Indonesia. Karena sistem pemerintahan daerah yang menerapkan otonomi bertujuan untuk lebih mengoptimalkan kemandirian dan kemampuan daerah dalam mengelola daerahnya sendiri. Dalam kerangka otonomi daerah dituntut adanya sistem birokrasi yang kuat dalam menunjang pembangunan daerah.

Namun dilihat dari sejarah birokrasi di Indonesia, menurut Iswandi, SH dalam tulisannya “Mencari Format Birokrasi yang Ideal Dalam Kerangka Otonomi Daerah,” Inovatif Jurnal Ilmu Hukum- Program Magister Ilmu Hukum Universitas Jambi, bahwa budaya birokrasi pemerintahan di Indonesia terbentuk melalui proses sejarah yang panjang.

Dimulai masa kerajaan – kerajaan tradisional kemudian dilanjutkan oleh kekuasaan kolonial belanda yang masuk ke Indonesia pada abad ke 17  sampai kedudukan Jepang, masa revolusi kemerdekaan hingga sekarang. Proses sejarah yang panjang telah banyak menunjukan bukti bahwa birokrasi Indonesia jauh dari gambaran ideal yang diharapkan oleh rakyat Indonesia.[3]

Merujuk pada birokrasi ala Max Wiber atau yang lebih dikenal dengan Birokrasi Wiberian yang mencetuskan bahwa adanya pembagian pekerjaan dari setiap orang dipecah-pecah sampai ke pekerjaan yang sederhana, rutin dan ditetapkan dengan jelas.

Dan hirarkhi kewenangan yang jelas. Sebuah struktur multi tingkat yang formal dengan posisi hirarkhi atau jembatan yang memastikan bahwa setiap jatabatan yang lebih rendah dibawah supersive dan kontrol dari yang lebih tinggi.

Formalitas yang tinggi. Ketergantungan kepada peraturan dan prosedur formal untuk memastikan adanya keseragaman dan untuk mengatur prilaku pemegang pekerjaan. Lalu, bersifat tidak pribadi (impersonal), pengambilan keputusan penempatan pegawai didasarkan kemampuan, para pegawai diharapkan mengejar karir, dan kehidupan organisasi dipisahkan jelas dari kehidupan pribadi.

 Model birokrasi lainnya yakni Parkinson. Birokrasi dengan tujuan memperbesar kuantitatif (jumlah) birokrasi. Ini dilakukan dengan cara mengembangkan jumlah anggota birokrasi untuk meningkatkan kapabilitasnya sebagai alat pembangunan. Disatu sisi dibutuhkan untuk mengakomodasi perkembangan masyarakat yang semakin maju, disisi lain parkinsonian dibutuhkan untuk mengatasi persoalan pembangunan yang semakin bertumpuk.

Sedangkan birokrasi Jaksonian yang dicetuskan seorang Jenderal militer dan seorang negarawan terkenal dan mantan Presiden AS ke 7 (1824 – 1932), Andrew Jakson.  Jaksonian menjadikan birokrasi sebagai akumulasi kekuasaan negara dan menyingkirkan masyarakat diluar birokrasi dari ruang politik dan pemerintahan.

 Sedangkan birokrasi Orwellian adalah birokrasi yang menempatkan birokrasi sebagai alat perpanjang tangan negara dalam menjalankan kontrol terhadap masyarakat. Dalam model ini, ruang gerak masyarakat dibatasi dan dikontrol oleh birokrasi. Dalam mode ini birokrasi berfungsi sebagai pegawas gerak masyarakat, jadi jauh dari konsep ideal sebagai pelayan masyarakat.[4]

 Jika melihat dari hubungan hukum dengan kekuasaan dapat dirumuskan secara singkat dalam slogan “hukum tanpa kekuasaan adalah angan-angan, kekuasaan tanpa hukum adalah kelaliman.”[5]

Akan tetapi, baik buruknya sesuatu kekuasaan, tergantung dari bagaimana kekuasaan tersebut dipergunakan. Artinya, baik buruknya kekuasaan senantiasa harus diukur dengan keguunaannya untuk mencapai suatu tujuan yang sudah ditentukan atau disadari oleh masyarakat lebih dahulu.

Hal ini merupakan suatu yang mutlak bagi kehidupan masyarakat yang tertib dan bahkan bagi setiap bentuk organisasi yang teratur. Dan unsur pemegang kekuasaan merupakan faktor penting dalam hal digunakannya kekuasaan yang dimilikinya itu sesuai dengan kehendak masyarakat.[6]

Dari uraian diatas, sepertinya tergambar bahwa implementasi hukum pelaksanaan otonomi daerah oleh penguasa pusat tidak berjalan seperti yang diharapkan. Apalagi tidak didukung sistem birokrasi yang ideal sehingga memicu faktor politik, ekonomi dan pengaruh-pengaruh lainnya mendorong pentingnya otonomi itu segera dilaksanakan.

Hal itu juga dalam rangka penyelenggaraan pemerintahan daerah sesuai dengan amanat Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945, bahwa pemerintahan daerah, yang mengatur dan mengurus sendiri urusan pemerintahan menurut asas otonomi dan tugas pembantuan, diarahkan untuk mempercepat terwujudnya kesejahteraan masyarakat melalui peningkatan, pelayanan, pemberdayaan, dan peran serta masyarakat, serta peningkatan daya saing daerah dengan memperhatikan prinsip demokrasi, pemerataan, keadilan, keistimewaan dan kekhususan suatu daerah dalam sistem Negara Kesatuan Republik Indonesia

Bahwa efisiensi dan efektivitas penyelenggaraan pemerintahan daerah perlu ditingkatkan dengan lebih memperhatikan aspek-aspek hubungan antar susunan pemerintahan dan antar pemerintahan. daerah, potensi dan keanekaragaman daerah, peluang dan tantangan persaingan global dengan memberikan kewenangan yang seluas-luasnya kepada daerah disertai dengan pemberian hak dan kewajiban menyelenggarakan otonomi daerah dalam kesatuan sistem penyelenggaraan pemerintahan negara.

Hal demikian pula menjadi alasan filosofis bahwa Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah tidak sesuai dengan perkembangan keadaan, ketatanegaraan, dan tuntutan penyelenggaraan otonomi daerah sehingga perlu diganti.

B.  Permasalahan

1.    Apa yang melatar-belakangi belakunya Undang-undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah

2.    Perbandingan hukum otonomi daerah berdasarkan Undang-undang Nomor 12 Tahun 1999 dengan Undang – undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah.

BAB II

PEMBAHASAN

A.  Aspek hukum berlakunya Undang-undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintah Daerah

Seperti yang dikatakan Prof. DR. Solly Lubis, bahwa semenjak lahirnya Negara Kesatuan R.I. tahun 1945 Otonomi Daerah telah menjiwai ketatanegaraan Indonesia, sesuai Pasal 18 UUD 1945.

Secara historis, bukti realitasnya, sejumlah Undang-undang yang berkenaan dengan Pemerintahan Daerah berotonomi telah diterbitkan, menyusul dan berorientasi kepada perkembangan sosial politik yang terjadi di wilayah dan daerah-daerah di Indonesia dalam kurun waktu 5 (lima) dekade.

Pada era pemerintahan Presiden Soekarno (1945 – 1965), sejumlah undang-undang terkait otonomi daerah diberlakukan. Diantaranya Undang-undang Nomor. 1 Tahun 1945 tentang Komite Nasional Daerah, Undang-undang Nomor 22 Tahun 1948 Undang-Undang Pokok tentang Pemerintahan Daerah, Undang-undang  No. 1 Tahun 1957 tentang Pokok-Pokok Pemerintahan Daerah dan Undang-undang Nomor 18 Tahun 1965 tentang Pokok-Pokok Pemerintahan di Daerah.

Sementara di era Presiden Soeharto (1966 – 1998), penguatan terhadap otonomi daerah diatur dalam Tap MPRS No. XXI Tahun 1966 tentang pemberian otonomi seluas-luasnya Kepada Daerah. Namun  pada kenyataannya, menurut Prof. DR. Solly Lubis, SH, hal itu tidak pernah ditindak lanjuti oleh rezim Orde Baru.[7] Baru pada tahun 1974, dibuatlah Undang-undang Nomor 5 Tahun 1974 tentang Pokok-Pokok Pemerintahan di Daerah.

Menurut Prof. DR. I Gde Pantja Astawa, SH, MH, penyelenggaraan pemerintahaan periode ini selalu mengalami pergeseran bandul antara sentralisasi pemerintahan atau desentralisasi pemerintahan. Ada kalanya, penyelenggaran pemerintahan daerah lebih berat ke arah bandul sentralisasi. Dan masa bandul ini, desentralisasi pemerintahan lebih menonjol. Paling tidak hal itu dapat dilihat dari Undang-undang Nomor 5 Tahun 1974 yang dinilai berwatak sentralistik.

Mengutip pernyataan Jhon Glissen dan Frits Gorle dalam bukunya berjudul “Sejarah Hukum Suatu Pengantar,” oleh karena hukum adalah suatu produk hubungan-hubungan dan perimbangan-perimbangan kemasyarakatan maka didalam proses penciptaan dan perkembangannya, ditentukan oleh sejumlah aspek hubungan-hubungan dan perimbangan-perimbangan tersebut. Dan ada beberapa faktor yang menentukan terjadinya perkembangan hukum yakni faktor – faktor politik, faktor – faktor ekonomi, faktor agama dan ideologi serta faktor kultur.[8]

Gambaran perubahan baru akan terjadi saat memasuki era reformasi, Pada tahun 1998. Gerakan reformasi mendorong diwujudkannya enam tuntutan diantaranya amandemen UUD 1945, Penghapusan Dwi Fungsi ABRI, penegakan hukum, HAM dan pemberantgasan KKN, Otonomi daerah, kebebasan pers dan mwewujudkan kehidupan demokrasi.

Majelis Permusyawaratan  Rakyat kala itu menilai pentingnya pelaksanaan otonomi dalam kerangka Negara Kesatuan Republik Indonesia (NKRI), maka melalui Tap MPR No. XV Tahun 1998 perihal itu ditegaskan kembali.

Tindaklanjutnya, diikuti dengan lahirnya Undang-undang Nomor 22 Tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah dan Undang-undang Nomor 25 Tahun 1999 tentang Perimbangan Keuangan antara Pemerintah Pusat dan Daerah.

Sebagaimana diketahui, Undang-undang Nomor 22 Tahun 1999 cukup banyak didalamnya meletakan paradigma baru dalam penyelenggaraan pemerintahan daerah, khususnya yang berkenaan dengan otonomi daerah.

Diantaranya, pertama, pemerintahan daerah disusun dan dijalankan berdasarkan otonomi daerah dan tugas pembantuan. Dalam paradigma ini, pemerintahan dekonsentrasi, sebagaimana yang dalam sarat mewarnai Undang-undang Nomor 5 Tahun 1974 dan pelaksanaannya pada masa pemerintahan Orde Baru, meskipun secara limitatif masih diakui keberadaannya pada level provinsi, pada level kabupaten dan kota yang diakui keberadaannya.

Kedua, pemerintahan daerah disusun dan dijalankan atas pembagian wewenang dasar otonomi seluas-luasnya. Paradigma ini menggariskan pembagian  wewenang antara pusat dan daerah. Semua fungsi pemerintahan dibidang administrasi negara dijalankan oleh pemerintahan daerah, kecuali yang ditentukan sebagai urusan pusat[9]. Hal ini sesuai dengan pasal 7 dan 9.

Dilihat dari dinamika otonomi dalam kerangka negara hukum, pada prinsipnya setiap negara kesatuan (unitary state, eenheidstaat) dapat disusun dan diselenggarakan menurut asas dan sistem sentralisasi dan desentralisasi.

Negara kesatuan yang disusun dan diselenggarakan menurut asas dan sistem sentralisasi mengandung arti bahwa wewenang untuk mengatur  dan mengurus urusan pemerintah (single centralized government) atau oleh pusat bersama-sama organnya yang dipencarkan di daerah-daerah.

Sementara, sentralisasi yang diiringi pemencaran organ-organ yang menjalankan sebagian wewenang pemerintah pusat di daerah diikenal istilah dekonsentrasi (centralisatie met deconcentratie).

Apabila wewenang untuk mengatur dan mengurus penyelenggaraan pemerintahan tidak semata-mata dilakukan oleh pemerintah pusat (central government) melainkan juga dilakukan oleh satuan-satuan pemerintah tingkat lebih rendah yang mandiri (zelfstandig) ataupun bersifat otonomo (teritorial maupun fungsional) maka suatu negara kesatuan tersebut menganut asas dan sistem desentralisasi.

Jadi desentralisasi bukan sekedar pemencaran wewenang (spreading van behoegheid) tetapi mengandung juga pembagian kekuasaan (schending van machten) untuk mengatur dan mengurus penyelenggaraan pemerintahan negara antara pemerintah pusat dengan daerah. Akan tetapi yang jadi persoalan, bagaimana dinamika pelaksanaan otonomi itu setelah berlakunya Undang-undang Nomor 22 Tahun 1999 itu.

Kembali ditegaskan Prof. DR. I Gde Pantja Astawa, SH, MH, keberadaan undang-undang itu menggariskan perubahan yang signifikan dalam tatanan penyelenggaraan pemerintahan daerah. Terutama menunjukan arah baru politik hukum (legal policy) pemerintahan daerah yang menjamin kemandirian, kebebasan dan atau keleluasaan daerah untuk mengatur dan mengurus urusan pemerintah tertentu sebagai urusan rumah tangga sendiri.

Hal itu secara normatif tanpak dari pemetaan kewenangan yang dideskripsikan aturan tersebut terhadap satuan – satuan  pemerintahan sebagai berikut :

v  Pusat memiliki wewenang dalam urusan politik luar negeri, pertahanan keamanan, moneter dan fiskal, agama dan peradilan, disamping wewenang menetapkan kebijakan – kebijakan yang berskala nasional.

v  Provinsi dengan otonomi terbatas, memiliki wewenang menangani urusan-urusan yang bersifat lintas kabupaten dan kota, urusan-urusan pemerintahan tertentu lainnya dan urusan – urusan pemerintahan yang tidak ataupun belum dilaksanakan kabupaten / kota.

v  Kabupaten dan kota dengan otonomi seluas-luasnya, pada dasarnya memiliki wewenang untuk menangani semua urusan pemerintahan, kecuali urusan yang menjadi wewenang pusat dan provinsi.

 Akan tetapi,  juga menimbulkan persoalan baru. Salah satu contoh kasus yakni  perbedaan penafsiran antara Pemerintah Provinsi Jawa Barat dengan Pemerintah Pusat terkait pengelolaan dibindang kehutanan. Sehingga Pemda setempat mengeluarkan Perda Nomor 19 Tahun 2001 tentang Pengurusan Hutan dan Perda Nomor 20 tahun 2001 tentang Peredaran Hasil Hutan di Jawa Barat yang dinilai bertentangan dengan aturan diatasnya. Termasuk juga kewenangan daerah dalam bidang kesehatan, kelautan dan lain-lainnya.

I Gde Pantja Astawa melihat sebab perlu adanya revisi ataupun pergantian terhadap Undang-undang 22 Tahun 1999, yakni adanya ketetuan undang-undang tersebut yang mengurangi kewenangan pusat secara drastis sehingga dianggap tidak sesuai dengan semangat NKRI (Pasal 7 ayat 1).

Kemudian, adanya beberapa ketentuan yang menimbulkan penafsiran ganda yang berkenaan dengan hubungan hirarkhi jabatan (Pasal 4 ayat 2) dan campur aduk antara asas dekonsentrasi dengan desentralisasi (pasal 63). Adanya konflik pemanfaatan sumber daya kelautan (Pasal 3), kesejangan antar daerah terutama pembagian sumber keuangan.

Adanya kecendrungan terjadinya praktik money politik, baik dalam Pilkada oleh DPRD maupun dalam penyampaian LPJ Kepala Daerah kepada DPRD, adanya perubahan sistem kepegawaian yang membuat PNS terkotak-kotak dan bersifat kedaerahan (unfield system ke saparted system).

 Terkahir, hubungan desa dengan kabupaten, provinsi dengan kabupaten / kota bersifat saling bebas, tidak dalam hubungan hirarkhi dan rentang kendali (span of control) terlampau luas/jauh.

Kemudian, alasan signifikan mengapa perlu perubahan dapat dilihat dari beberapa alasan berikut ini :

1.    Alasan yuridis.

Hal ini terkait adanya perubahan dan perkembangan yang demikian cepat atas instrumen hukum yang bertalian dengan pemerintah daerah, yakni :

a.       Adanya perubahan Pasal 18 Undang-undang Dasar 1945, dengan prinsip pembagian daerah otonom yang berjenjang, daerah otonom mengatur dan mengurus urusan pemerintahan menurut asas otonomi dan tugas pembantuan. Kemudian, secara eksplisit tidak disinggung dekonsentrasi, DPRD dipilih melalui pemilu, kepala daerah dipilih secara demokratis dan pemerintahan daerah menjalankan otonomi seluas-luasnya kecuali urusan tertentu.

b.      Adanya ketetapan MPR Nomor IV / MPR / 2002 tentang rekomendasi kebijakan dan penyelenggaraan otonomi daerah.

c.       Adanya perubahan terhadap beberapa undang-undang dalam bidang politik yang terkait dengan keberadaan DPRD sebagai bagian dari pemerintah daerah. Diantaranya, Undang-undang Nomor 31 Tahun 2002 tentang Partai Politik, Undang-undang Nomor 12 Tahun 2003 tentang Pemilihan Umum dan Undang-undang Nomor 22 Tahun 2003 tentang Kedudukan MPR, DPR, DPD dan DPRD.

d.      Adanya perubahan beberapa undang-undang dibidang keuangan yang bertalian langsung dengan keuangan daerah. Diantaranya, Undang-undang Nomor 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara, Undang-undang Nomor 1 Tahun 2004 tentang Perbendaharaan Negara dan Undang-undang Nomor 15 Tahun 2004 tentang Pemeriksaan Pengelolaan dan Tanggung Jawab Keuangan Negara.

2.    Alasan administratif

Terlampau luasnya rentang kendali pemerintah pusat dengan kabupaten / kota dan kabupaten dengan desa  sehingga mempengaruhi aspek pengawasan, pembinaan dan penyerasian, serta timbulnya kesenjangan  antar daerah yang potensial menimbulkan konflik.

3.    Alasan empiris

a.       Otonomi daerah dalam pelaksanaannya cenderung menjadi bias, tidak proporsional ataupun berlebihan.

b.      Kesenjangan dan konflik antar daerah dalam pemanfaatan dan pengelolaan Sumber Daya Manusia (SDM), Sumber Daya Alam (SDA) dan Sumber Daya Budaya(SDB).

c.       PAD oriented, sehingga dalam pemanfaata SDA dilakukan secara berlebihan dan cenderung tidak atau kurang memperhatikan kelestarian lingkungan.

d.      Dominasi legislatif (DPRD) tentang eksekutif di daerah terjadi legislatif heavy yang dinilai tidak sesuai dengan semangat demokrasi yang menghendaki adanya checks and balances.

e.       Pembagian kewenangan yang terkesan tidak tegas dan tuntas antara pusat – provinsi – kabupaten / kota, sehingga menimbulkan grey area, yang merupakan wilayah rawan konflik kewenangan diatnra satuan-satuan pemerintahan yang ada.

B.  Birokrasi di Indonesia

1.      Birokrasi Liberal

Birokrasi liberal yang dimotori Muhammad Hatta lewat maklumat pemerintah tanggal 3 November 1945 bahwa rakyat dianjurkan membuat partai. Pada 14 November, sistem pemerintahan parlementer dibentuk.

Kompetisi partai untuk menanamkan pengaruhnya dalam birokrasi telah menyebabkan lembaga ini menjadi arena pergulatan politik. Promisi jabatan sering kali ditentukan oleh Parpol dan tidak jarang keputusan pemerintah berdasarkan desakan parpol yang tidak mencerminkan kepentingan masyarakat.

2.      Birokrasi Terpimpin.

Sistem ini dimulai sejak dikeluarkannya dekrit presiden 5 Juli 1959 yang berisi pembubaran badan konstituante dan berlakunya kembali Undang-undang Dasar 1945. Periode ini ada dinamika hubungan kekuasaan yang saling bersaing antara Soekarno, Angkatan Darat dan Partai Komunis Indonesia dan Soekarno sebagai balancer of power. Akan tetapi harapan untuk mewujudkan birokrasi yang bersih dari pengaruh partai tidak tercapai.

3.      Birokrasi Orde Baru

Disisi lain dipengaruhi sistem birokrasi yang dianut pemerintahan Orde Baru kala itu. Orba menghendaki suatu tata pikir yang lebih realistis dan pragmatis, walaupun tidak melupakan idealisme perjuangan. Orba membangun sistem yang lebih stabil berdasarkan kelembagaan dan tidak menolak kepemimpinan dan pemerintahan yang kuat.

Afan Gaffar menjelaskan bahwa birokrasi dalam pemerintahan orde baru merupakan instrumen politik yang sangat efektif dalam memobilisasi massa demi memelihara format politik orba. Kehadiran birokrasi sebagai instrumen kekuasaan dapat mewujudkan dalam tiga pola utama yakni memberikan dukungan langsung kepada Golongan Karya (Golkar), birokrasi terlibat langsung dalam pemenangan Golkar dan birokrasi sebagai penyedia dana bagi usaha pemenangan Golkar.

Ciri khas periode ini adalah tidak jelasnya  pemisahan antara jabatan politik dengan administratif. Tradisi politik Orba memperlakukan semua jabatan seakan jabatan politik.

4.      Birokrasi Reformasi

Era ini Pegawai Negeri Sipil (PNS) lebih bersikap netral dan tidak diskriminatif terhadap kekuatan politik manapun dan diharapkan mampu memberikan pelayanan publik yang profesional.

Disisi lain, ada pemisahan antara jabatan politik dengan jabatan administratif secara tegas. Tidak diperbolehkan merangkap jabatan sebagai pengurus partai ataupun  anggota DPR sekaligus PNS atau pejabat eksekutif negara.

Masa kepemimpinan Gusdur, beberapa prinsip debirokratisasi pola Osborn dan Geabler dalam reinventing government terhadap Departemen Penerangan dan Departemen Sosial, yakni :

a.       Catalytic Government : Steering reather than rowing  atau pemerintah disarankan melepas pekerjaan yang pelaksanaannya bisa dikerjakan masyarakat sendir.

b.      Community – owned government : empowering reather than serving atau berilah pemberian pemberdayaan masyarakat ketimbang pemerintah yang melayani.

Iswandi, SH menyimpulkan bahwa birokrasi di Indonesia dalam rentang waktu sejarah hanyalah sebagai perpanjangan tangan dari kepentingan rezim yang berkuasa. Bahkan fungsi birokrasi telah jauh dari melenceng dari sebelumnya adalah untuk bertujuan untuk pelayanan publik menjadi pelayan kepentingan politik pihak penguasa.[10]

C.  Perbandingan Hukum Otonomi di Daerah.

1.      Undang-undang Nomor 12 tahun 1999.

a.       Dasar filosofis yakni keanekaragaman dalam kesatuan

b.      Pembagian dalam satuan pemerintahan .

·      Pendekatan besaran dan isi otonomi (size and content approach).

·      Ada daerah besar dan daerah yang kecil masing-masing mandiri.

·      ada urusan daerah otonom terbatas dan ada yang otonomi luas.

c.       Fungsi utama yakni pemerintahan memberi pelayanan kepada masyarakat

d.      Penggunaan asas penyelenggaraan pemerintah daerah

·         Desentralisasi terbatas pada daerah provinsi dan luas pada daerah kabupaten / kota

·         Dekosentrasi terbatas pada kabupaten / kota dan luas pada provinsi

·         Tugas pembantuan yang berimbang pada semua tingkatan pemerintahan

e.       Pola otonomi simetris.

f.       Model organisasi pemerintahan daerah yakni local democratic model

g.      Unsur pemerintah daerah yakni kepala daerah dan perangkat daerah

h.      Mekanisme transfer kewenangan

·         Pengaturan dilakukan dengan pengakuan kewenangan

·         Isi kewenangan pemerintah pusat dan provinsi sebagai daerah otonom terbatas

·         Isi kewenangan daerah kabupaten / kota luas (general competence principle)

i.        Unsur pemda yang memegang peranan dominan yakni badan legislatif daerah (legislative heavy)

j.        Pola pemberian dana / anggaran yakni uang mengikuti fungsi  (money follow function).

k.      Sistem kepegawaian terpisah (separated system)

l.        Sistem pertanggung jawaban pemerintahan mengikuti pola ke samping yakni ke DPRD

m.    Sistem pengelolaan keuangan antar asas pemerintahan dikelola secara terpisah untuk masing-masing asas

n.      Kedudukan kecamatan sebagai lingkungan perangkat kerja daerah

o.      Kedudukan camat sebagai perangkat daerah

p.      Kedudukan desa relatif mandiri.

q.      Pertanggung jawaban kepala desa kepada rakyat melalui BPD.

2.      Undang-undang Nomor 32 Tahun 2004

a.         Dasar filosofis yakni keanekaragaman dalam kesatuan

b.         Pembagian dalam satuan pemerintahan .

·      Pendekatan besaran dan isi otonomi (size and content approach).

·      Menekankan pada pembagian urusan berkeseimbanganan berdasarkan asas eksternalitas, akuntabilitas efisiensi .

c.         Fungsi utama yakni pemerintahan memberi pelayanan kepada masyarakat

d.        Penggunaan asas penyelenggaraan pemerintah daerah

·         Desentralisasi diatur berkeseimbangan antara daerah provinsi, kabupaten / kota

·         Dekosentrasi terbatas pada kabupaten / kota dan luas pada provinsi.

·         Tugas pembantuan yang berimbang pada semua tingkatan pemerintahan.

e.         Pola otonomi simetris.

f.          Model organisasi pemerintahan daerah yakni perpaduan antara local democratic model structural efficiecy model

g.         Unsur pemerintah daerah yakni kepala daerah dan perangkat daerah

h.         Mekanisme transfer kewenangan  : Tidak menggunakan pendekatan kewenangan melainkan pendekatan urusan yang didalamnya terkandung adanya aktvitas, hak, wewenang, kewajiban dan tanggung jawab (general competence principle)

i.           Unsur pemda yang memegang peranan dominan yakni menggunakan prinsip check dan balances antgara Pemda dan DPRD

j.           Pola pemberian dana / anggaran yakni uang mengikuti fungsi  (money follow function).

k.         Sistem kepegawaian : mixed system, dengan memadukan antara integrated system dan  separated system

l.           Sistem pertanggung jawaban pemerintahan kepada konstituen

·         Pusat  dalam bentuk laporan

·         DPRD dalam bentuk keterangan

·         Rakyat dalam bentuk informasi

m.       Sistem pengelolaan keuangan antar asas pemerintahan dikelola secara terpisah untuk masing-masing asas

n.         Kedudukan kecamatan sebagai lingkungan perangkat kerja daerah

o.         Kedudukan camat sebagai perangkat daerah

p.         Kedudukan desa relatif mandiri.

q.         Pertanggung jawaban kepala desa tidak diatur secara khusus dalam Undang-undang, namun diatur dalam Peraturan Daerah (Perda) berdasarkan Peraturan Pemerintah (PP).

BAB III

KESIMPULAN

A.  Landasan historis berlakunya Undang – undang  Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintah Daerah

1.    Alasan yuridis.

Hal ini terkait adanya perubahan dan perkembangan yang demikian cepat atas instrumen hukum yang bertalian dengan pemerintah daerah, yakni :

a.         Adanya perubahan Pasal 18 Undang-undang Dasar 1945, dengan prinsip pembagian daerah otonom yang berjenjang, daerah otonom mengatur dan mengurus urusan pemerintahan menurut asas otonomi dan tugas pembantuan. Kemudian, secara eksplisit tidak disinggung dekonsentrasi, DPRD dipilih melalui pemilu, kepala daerah dipilih secara demokratis dan pemerintahan daerah menjalankan otonomi seluas-luasnya kecuali urusan tertentu.

b.         Adanya ketetapan MPR Nomor IV / MPR / 2002 tentang rekomendasi kebijakan dan penyelenggaraan otonomi daerah.

c.         Adanya perubahan terhadap beberapa undang-undang dalam bidang politik yang terkait dengan keberadaan DPRD sebagai bagian dari pemerintah daerah. Diantaranya, Undang-undang Nomor 31 Tahun 2002 tentang Partai Politik, Undang-undang Nomor 12 Tahun 2003 tentang Pemilihan Umum dan Undang-undang Nomor 22 Tahun 2003 tentang Kedudukan MPR, DPR, DPD dan DPRD.

d.        Adanya perubahan beberapa undang-undang dibidang keuangan yang bertalian langsung dengan keuangan daerah. Diantaranya, Undang-undang Nomor 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara, Undang-undang Nomor 1 Tahun 2004 tentang Perbendaharaan Negara dan Undang-undang Nomor 15 Tahun 2004 tentang Pemeriksaan Pengelolaan dan Tanggung Jawab Keuangan Negara.

2.    Alasan administratif

Terlampau luasnya rentang kendali pemerintah pusat dengan kabupaten / kota dan kabupaten dengan desa  sehingga mempengaruhi aspek pengawasan, pembinaan dan penyerasian, serta timbulnya kesenjangan  antar daerah yang potensial menimbulkan konflik.

3.        Alasan empiris

a.         Otonomi daerah dalam pelaksanaannya cenderung menjadi bias, tidak proporsional ataupun berlebihan.

b.         Kesenjangan dan konflik antar daerah dalam pemanfaatan dan pengelolaan Sumber Daya Manusia (SDM), Sumber Daya Alam (SDA) dan Sumber Daya Budaya(SDB).

c.         PAD oriented, sehingga dalam pemanfaata SDA dilakukan secara berlebihan dan cenderung tidak atau kurang memperhatikan kelestarian lingkungan.

d.        Dominasi legislatif (DPRD) tentang eksekutif di daerah terjadi legislatif heavy yang dinilai tidak sesuai dengan semangat demokrasi yang menghendaki adanya checks and balances.

e.         Pembagian kewenangan yang terkesan tidak tegas dan tuntas antara pusat – provinsi – kabupaten / kota, sehingga menimbulkan grey area, yang merupakan wilayah rawan konflik kewenangan diatnra satuan-satuan pemerintahan yang ada.

B.       Sistem Birokrasi

Sejarah perjalan birokrasi yang terjadi di Indonesia menunjukan bahwa sistem birokrasi kita selama ini masih jauh dari ideal. Cenderung birokrasi sebagai perpanjangan tangan penguasa.

Padahal tujuannya adalah untuk memberikan pelayanan kepada masyarakat dan sesuai semangat otonomi untuk mengoptimalkan kemandirian dan kemampuan daerah untuk mengelola daerahnya sendiri. Dalam kerangka otonomi daerah ini dituntut adanya sistem birokrasi yang kuat dalam menunjang pembangunan di daerah.

C.       Perbandingan

Ada beberapa kesamaan antara sistem otonomi daerah pada Undang-undang Nomor 22 Tahun 1999 dengan Undang-undang Nomor 32 Tahun 2004. Kesamaan itu dapat dilihat dari dasar filososfis, fungsi utama pemerintahan daerah, pola otonomi dan unsur pemerintah daerah.

Kesamaan lainnya juga terdapat pada pola pemberian dana / anggaran, sistem pengelolaan keuangan angtar asas pemerintahan, kedudukan kecamatan, kedudukan camat dan kedudukan desa.

Sementara perbedaan kedua aturan tersebut terletak pada pembagian satuan pemerintahan, penggunaan asas penyelenggaraan pemerintahan daerah, model organisasi pemerintahan daerah dan mekanisme transfer kewenangan.

Perbedaan lainnya, terdapat pada unsur pemda yang memegang peranan dominan, sistem kepegawaian, sistem pertanggung jawaban pemerintahan serta bentuk pertanggung jawaban kepala desa.

---

[1] Prof. DR. Solly Lubis, SH, Masalah-masalah Hukum Dalam Pelaksanaan Otonomi Daerah, Seminar diselenggarakan oleh Badan Pembinaan Hukum Nasional Departemen Kehakiman dan Hak Asasi Manusi RI, Denpasar, 2003.

[2] Prof. DR. I Gde Pantja Astawa, SH, MH, Problematika Hukum Otonomi Daerah di Indonesia, Alumni, Bandung, hal 52 – 53.

[3] Iswandi, SH, Model Birokrasi di Indonesia : Mencari Format Birokrasi yang Ideal Dalam Kerangkat Otonomi Daerah, Jurnal Ilmu Hukum yang diterbitkan oleh Program Magister Ilmu Hukum Universitas Jambi, Hal 79 – 80.

[4] Ibid, Hal 77 – 79.

[5] Prof (EM.) DR. H. Lilli Rasjidi, SH, S.Sos, LL.M dan Ira Thania Rasjidi, SH, MH, CELCS (M), Pengantar Filsafat Hukum, Mandar Maju, 2010, Hal 76.

[6] Ibid, 77.

[7] Prof. DR. Solly Lubis, SH, Op Cit.

[8] Prof. DR. Emeritus Jhon Glissen dan Prof. DR. Emeritus First Gorle, Sejarah Hukum Suatu Pengantar, Rafika Aditama, Jakarta, 2009, Hal 91 - 131.

[9] Prof. DR. I Gde Pantja Astawa, SH, MH, Op Cit, Hal 4 – 5. 

[10] Iswandi, SH, Log Cit, hal 73 – 80